燃氣經營許可制度，是2011年3月1日起施行的《城鎮燃氣管理條例》所確立的一項重要法律制度。燃氣特許經營制度的法律依據，是2004年原建設部頒布施行的《市政公用事業特許經營管理辦法》(編者注：《基礎設施和公用事業特許經營辦法》已于6月1日開始實施，本文寫于2011年10月)。燃氣經營許可制度與燃氣特許經營制度之間的關系以及法律適用，是近年來我國燃氣管理領域亟待研究解決的一個突出問題。

　　我國的燃氣事業，與供熱、供水、排水與污水處理、城市公共交通、園林綠化、垃圾收集與處理、路橋等傳統的市政公用事業相比，有著自身獨有的特點，即“一分為二”。既有自然壟斷的管道燃氣行業，也有自由競爭的瓶裝燃氣市場。自然壟斷的管道燃氣行業，原來多以政府投資建設為主，但隨著特許經營制度的實施，逐步實現了投資主體多元化，通過競爭機制的引入，市場運作也更加規范。自由競爭的瓶裝燃氣市場，通過國家政策的引導，鼓勵社會資金投入運營，近年來，在推進政府監管下的市場化改革方面，成效顯著。

　　燃氣經營許可制度與燃氣特許經營制度，作為燃氣管理領域的兩項基本制度，它們兩者之間有關聯、也有交叉，有融合、也有區別。主要表現在以下幾個方面：

關于制度設計的價值取向

　　燃氣經營許可制度，是燃氣管理領域的一項基本法律制度，是政府依法加強燃氣管理的一種事前控制手段，是對申請者進入市場獲得經營權的準予。其更加強調的是政府監管和法律規制。

　　燃氣特許經營制度，是燃氣管理領域的制度創新，是通過協議賦予企業特許經營權的法律依據，是燃氣領域投資體制和經營體制改革的重要舉措。其更加強調的是經濟調節和市場監管。

　　關于制度的功能和特征

　　1、燃氣經營許可

　　其功能，主要是配置資源和控制危險。

　　管道燃氣經營許可

　　屬于行政許可法中“有關有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接公共利益的特定行業的市場準入”類的“特許”。主要是由行政機關代表國家依法向相對人出讓、轉讓某種特定權利，是賦權的行政許可。主要功能是分配有限資源。主要特征：

　　一是有數量限制，且一旦授予即具有排他性，同一區域管道燃氣經營權不得重復許可;

　　二是行政機關有自由裁量權，但應受嚴格的程序制約，以防權力尋租;

　　三是申請者獲得許可要承擔公益義務，如提供普遍服務的義務，不得擅自停止供氣等。

　　瓶裝燃氣經營許可

　　屬于行政許可法中“有關直接涉及公共安全以及直接關系人身健康、生命財產安全”類的“普通許可”。主要功能是防止危險，保障安全。主要特征：

　　一是禁止的解除;

　　二是沒有數量限制;

　　三是行政機關沒有自由裁量權，符合條件即應當予以許可。

　　2、燃氣特許經營

　　主要功能是通過市場競爭機制選擇燃氣投資者、建設者、運營者以及經營者。主要特征：

　　一是一般僅限于管道燃氣中具有壟斷性的網輸業務，這是由于市政道路的有限空間所形成的自然壟斷的路由權所決定的;

　　二是以實現政府目標為宗旨，政府主導，即“政府的事、通過協議、讓企業辦”;

　　三是通過特許經營協議確立雙方權利義務;

　　四是須通過招投標的方式擇優選擇，屬于強制招標，但可以公開招標，也可以邀請招標。

　　關于適用范圍和調整環節

　　在適用范圍方面，燃氣經營許可制度主要是針對企業設定的，也就是要求申請燃氣經營許可的主體原則上是具有法人主體資格的企業。不管企業是申請從事管道燃氣經營，還是瓶裝燃氣經營，都適用燃氣經營許可制度。法律是禁止個人從事管道燃氣經營的;至于個人能否從事瓶裝燃氣經營，立法已經授權省、自治區、直轄市進行規定。燃氣特許經營制度適用于政府選擇燃氣投資者、建設者、運營者以及經營者的情形，一般僅限于管道燃氣經營領域，獲得燃氣特許經營的主體只能是具有法人主體資格的企業，個人不得成為燃氣特許經營權的競標者的。

　　在調整環節方面，燃氣經營許可制度僅適用燃氣經營環節。當然燃氣經營者一定是燃氣設施的運營者;燃氣設施的運營者只有取得燃氣經營許可后，方可成為燃氣經營者。燃氣特許經營制度適用于燃氣投資、建設、運營和經營等多個環節。

　　需要指出的是，不是所有的燃氣投資、建設、運營和經營，都必須實行特許經營。至于哪些項目實行特許經營，由省、自治區、直轄市通過法定形式和程序確定。如果實行特許經營的，須遵循市政公用事業特許經營管理辦法的規定。

　　關于核準主體、啟動機制和基本程序

　　從核準主體方面看，燃氣經營許可的核準主體為縣級以上地方人民政府燃氣管理部門;燃氣特許經營的核準主體是政府或者政府授權有關主管部門。

　　從啟動機制方面看，燃氣經營許可，依申請者的申請而啟動;燃氣特許經營，依招標文件的發出而啟動。

　　從基本程序方面看，燃氣經營許可的程序為：申請、受理、審查、聽證、決定、核發許可證;燃氣經營許可前置于工商登記，工商登記前置于稅務登記。燃氣特許經營的程序為：確定實施特許經營的項目、政府批準、發布招標文件、受理投標、對投標人資格審查和方案預審、推薦投標候選人、評標、擇優選擇特許經營權授予對象、公示中標結果、經批準簽定特許經營協議。

　　需要指出的是，對于管道燃氣經營許可來講，管道燃氣特許經營權的取得程序，正好滿足了管道燃氣經營許可對數量限制的要求。

　　關于核準條件、取得方式和形式要件

　　從核準條件方面看，燃氣經營許可制度和燃氣特許經營制度，對企業法人主體資格、設施設備、企業資信、經營方案以及崗位人員等方面都明確了標準，在此基礎上，燃氣經營許可制度還對是否符合燃氣發展規劃、是否有符合國家標準的燃氣氣源以及是否有固定的經營場所等提出了具體要求。在燃氣特許經營制度下，政府可以在管道燃氣投資、建設、運營和經營等多個環節實施特許經營，但只要是對經營環節實施特許的，必須符合燃氣經營許可的條件，首先取得燃氣經營許可證。

　　從取得方式方面看，燃氣經營許可，不一定全部通過招投標的方式。管道燃氣經營許可，必須通過招投標等方式;瓶裝燃氣經營許可，不一定通過招投標的方式，只要符合法定條件就授予燃氣經營許可。政府投資建設的燃氣設施，必須通過招標投標方式選擇燃氣經營者。社會資金投資建設的燃氣設施，可以由投資方自行經營，也可以另行選擇燃氣經營者。燃氣特許經營，必須通過招投標的方式取得。需要指出的是，在燃氣經營許可制度實施后，原先已獲得特許經營權、有特許經營協議、沒有燃氣經營許可證的管道燃氣企業，應當依法向燃氣管理部門申請辦理燃氣經營許可證。

　　從形式要件方面看，燃氣經營許可制度以燃氣經營許可證為要件;燃氣特許經營制度以特許經營協議為要件。

　　關于權力(利)性質及其轉讓

　　燃氣經營許可，從權力性質上講，是一種公共資源配置或者市場準入，屬于行政許可中的“普通許可”或者“特許”。目前，燃氣經營許可是禁止轉讓的。

　　燃氣特許經營，從權利性質上講，是一種財產權性質的民事權利，具有準物權的性質。其最大特點是政府對特許經營企業的權利限制僅限于該準物權，而非其他權利。按照招標投標法和市政公用事業特許經營管理辦法的規定，燃氣特許經營權不得擅自轉讓。獲得特許經營的燃氣企業，應當按照特許協議履行義務，不得轉讓中標項目，也不得將中標項目支解后轉讓，可以依法將中標項目的非主體、非關鍵性工作進行分包，但不得再次分包。

　　關于期限及其延續

　　燃氣經營許可證的期限，中央層面的立法對此沒有作明確規定。從各地的實踐情況看，管道燃氣經營許可證的期限一般為5-10年，瓶裝燃氣經營許可證的期限一般為2-5年。燃氣經營的被許可人需要延續燃氣經營許可的有效期的，應當在有效期屆滿30日前向燃氣管理部門提出申請。燃氣管理部門應當根據被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定;逾期未作決定的，視為準予延續。具體期限和延續辦法，由地方立法規定。

　　燃氣特許經營期限，由特許經營協議約定，一般是根據燃氣行業的特點、規模、經營方式等因素確定，最長不得超過30年。特許經營期限屆滿，有關主管部門應當按照法定程序組織招標，重新選擇燃氣特許經營者。

　　需要指出的是，燃氣經營許可證的期限與燃氣特許經營期限，應當做好有效銜接。

　　關于監督機制和責任追究

　　燃氣經營許可，按照“誰許可、誰監督”的原則，由燃氣管理部門行使監督權，屬于行政監督，具有政府監管的性質，體現的是權力與責任。對于無燃氣經營許可證以及不按照燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營活動的，應當承擔相應的行政處罰責任以及刑事責任。

　　燃氣特許經營，按照“誰特許、誰監督”的原則，由政府或者政府授權的有關主管部門行使監督權，屬于合同監督，具有督促履行合同義務的性質，體現的是權利與義務。對于不按照燃氣特許經營協議從事燃氣經營活動的，應當承擔相應的違約責任以及民事賠償責任。

　　總之，燃氣行業特別是兼具公益性、安全性、壟斷性和地域性的管道燃氣行業，應當是市場競爭與法律規制的有機融合。離開適度有序的市場競爭，管道燃氣行業將會缺少活力，繼而效率降低;沒有了必要的法律規制，管道燃氣行業將會出現無序競爭和過度競爭，最終必然造成重復建設和市場混亂。因此，對管道燃氣行業所實施的法律規制，應當構建靈活多樣的市場競爭機制，有必要使競爭的制度環境呈現更富于彈性的結構，以避免陷入“一管就死的行政命令”和“一放就亂的放任自流”的兩難困境。在這方面，燃氣特許經營制度和燃氣經營許可制度，為其提供了解決之道，且互為補缺，相得益彰。

　　在燃氣管理領域，特別是燃氣經營許可制度與特許經營制度方面，我們仍舊有大量的理論和實踐問題亟待解決。比如：如何真正實現各種所有制主體在燃氣經營許可制度和燃氣特許經營制度面前一律平等?獲得燃氣特許經營權的燃氣企業，是否必然符合燃氣經營許可的法定條件，且一定能獲得燃氣經營許可?等等。這些未盡的思考，有待共同去研究、摸索和探求，以尋求現實的解決路徑。